TEMA 1: LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: ESTRUCTURA Y CONTENIDO. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.

Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado · I. Organización del Estado y de la Administración Pública

1. Marco Normativo e Introducción

La Constitución Española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico español, aprobada por las Cortes Generales el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum por el pueblo español el 6 de diciembre y sancionada y promulgada por el Rey el 27 de diciembre, entrando en vigor el 29 de diciembre de 1978. Define el marco axiológico, organizativo e institucional del Estado social y democrático de Derecho.

2. Estructura formal de la Constitución Española de 1978

Composición cuantitativa y sistemática

El texto constitucional consta de un Preámbulo (sin fuerza jurídica vinculante directa) y 169 artículos estructurados de forma jerarquizada y codificada.

• 1 Preámbulo: Declaración de intenciones, redactado por Enrique Tierno Galván, carente de valor normativo directo pero con valor interpretativo.
• 1 Título Preliminar: Artículos 1 al 9 (definición del Estado, soberanía popular, monarquía parlamentaria, valores superiores y principios rectores del ordenamiento).
• 10 Títulos numerados: Del Título I al Título X (artículos 10 al 169).
• 4 Disposiciones Adicionales: Amparo y respeto a los derechos históricos de los territorios forales y régimen económico-fiscal canario.
• 9 Disposiciones Transitorias: Regulación del paso escalonado del régimen anterior al autonómico y constitucional.
• 1 Disposición Derogatoria: Cláusula expresa (Leyes Fundamentales del Movimiento y Ley para la Reforma Política) y genérica de derogación normativa.
• 1 Disposición Final: Entrada en vigor el mismo día de su publicación oficial en el BOE (29 de diciembre de 1978) y mandato de publicación en las demás lenguas de España.

División doctrinal: Parte Dogmática y Parte Orgánica

La doctrina iuspublicista divide tradicionalmente el contenido constitucional en dos grandes bloques funcionales según su objeto material.

• Parte Dogmática: Contiene las bases ideológicas, los valores superiores, los principios estructurales del Estado y la declaración de derechos y libertades fundamentales.
• Parte Orgánica: Regula la organización, composición, competencias, relaciones recíprocas y límites de los poderes constituidos del Estado, así como la articulación territorial.

3. Contenido material y desglose por Títulos

Título Preliminar y Título I: Fundamentos y Derechos

Configuran el núcleo sustantivo y axiológico del ordenamiento jurídico, vinculando a todos los poderes públicos y garantizando la esfera de libertad individual y colectiva.

• Título Preliminar (arts. 1-9): Estado social y democrático de Derecho; valores superiores: libertad, justicia, igualdad y pluralismo político (art. 1.1); soberanía nacional reside en el pueblo (art. 1.2); Monarquía parlamentaria (art. 1.3); indisoluble unidad de la Nación y derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones (art. 2); castellano y lenguas cooficiales (art. 3); bandera (art. 4); Madrid capital (art. 5); partidos políticos (art. 6); sindicatos y asociaciones empresariales (art. 7); Fuerzas Armadas (art. 8); principio de legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad de normas sancionadoras no favorables, seguridad jurídica y responsabilidad e interdicción de arbitrariedad (art. 9.3).
• Título I (arts. 10-55) 'De los derechos y deberes fundamentales': Art. 10 (dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad como fundamento del orden político y la paz social).
• Capítulo I del Título I (arts. 11-13): 'De los españoles y los extranjeros'. Nacionalidad, mayoría de edad a los 18 años y ejercicio de derechos por extranjeros.
• Capítulo II del Título I (arts. 14-38): 'Derechos y libertades'. Dividido en Sección 1ª (arts. 15-29, derechos fundamentales y libertades públicas dotados de máxima protección) y Sección 2ª (arts. 30-38, derechos y deberes de los ciudadanos).
• Capítulo III del Título I (arts. 39-52): 'De los principios rectores de la política social y económica'. Normas programáticas exigibles solo conforme a las leyes que los desarrollen.
• Capítulo IV del Título I (arts. 53-54): 'De las garantías de las libertades y derechos fundamentales'. Reserva de ley, recurso de amparo ante el TC y Defensor del Pueblo.
• Capítulo V del Título I (art. 55): 'De la suspensión de los derechos y libertades'. Vía colectiva (estados de alarma, excepción y sitio) e individual (investigaciones sobre bandas armadas o elementos terroristas).

Títulos II al IX: Regulación de los Poderes Públicos e Instituciones

Comprende el diseño orgánico de los poderes del Estado, delimitando el estatuto de sus órganos constitucionales y la distribución vertical y horizontal del poder.

• Título II (arts. 56-65) 'De la Corona': El Rey como Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia; inviolabilidad y no sujeción a responsabilidad; refrendo ministerial preceptivo de sus actos (art. 64); orden sucesorio de primogenitura y representación; regencia y tutela.
• Título III (arts. 66-96) 'De las Cortes Generales': Parlamento bicameral imperfecto (Congreso y Senado); función legislativa, presupuestaria y de control al Gobierno; estatuto de diputados y senadores (inviolabilidad, inmunidad y fuero especial); procedimiento legislativo y tratados internacionales (arts. 93-96).
• Título IV (arts. 97-107) 'Del Gobierno y de la Administración': Dirección de la política interior y exterior, administración civil y militar y defensa del Estado; potestad reglamentaria; principios de la Administración Pública (art. 103: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho); Consejo de Estado como supremo órgano consultivo (art. 107).
• Título V (arts. 108-116) 'De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales': Responsabilidad política solidaria; cuestión de confianza (mayoría simple, iniciativa del Presidente previa deliberación del Consejo de Ministros); moción de censura (constructiva, mayoría absoluta, propuesta por 1/10 de diputados con candidato alternativo); disolución de Cámaras (art. 115) y regulación de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116).
• Título VI (arts. 117-127) 'Del Poder Judicial': La justicia emana del pueblo y se administra por jueces y magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley; principio de unidad jurisdiccional; Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno; Ministerio Fiscal (art. 124).
• Título VII (arts. 128-136) 'Economía y Hacienda': Subordinación de toda la riqueza al interés general; iniciativa pública en la actividad económica (art. 128); estabilidad presupuestaria y límite de déficit de las Administraciones Públicas (art. 135 modificado); Presupuestos Generales del Estado (art. 134); Tribunal de Cuentas (art. 136).
• Título VIII (arts. 137-158) 'De la Organización Territorial del Estado': División en municipios, provincias y Comunidades Autónomas; autonomía de gestión y solidaridad interterritorial; vías de acceso a la autonomía (art. 143 común y art. 151 cualificada o rápida); distribución de competencias entre el Estado (art. 149) y CCAA (art. 148); principio de prevalencia y supletoriedad del Derecho estatal (art. 149.3); control de los órganos autonómicos e intervención excepcional (art. 155).
• Título IX (arts. 159-165) 'Del Tribunal Constitucional': Intérprete supremo de la Constitución e independiente de los demás poderes; composición por 12 miembros nombrados por el Rey por un periodo de 9 años (renovación por tercios cada 3 años); competencias: control de constitucionalidad de leyes (recurso y cuestión), recurso de amparo, conflictos de competencia y de atribuciones entre órganos constitucionales.

4. Caracteres y rasgos definitorios de la Constitución Española

Tipología y caracteres esenciales

La Constitución de 1978 reúne una serie de características doctrinales específicas derivadas de su proceso de elaboración por consenso parlamentario.

• Escrita y codificada: Formulada formalmente en un texto unitario y sistemático.
• Rígida: Su modificación exige trámites reforzados previstos en su propio Título X (arts. 167 y 168), excluyendo la modificación por ley ordinaria.
• De origen popular: Elaborada por Cortes constituyentes elegidas democráticamente en 1977 y ratificada solemnemente por el cuerpo electoral en referéndum.
• Consensuada: Fruto del pacto y la transacción de diversas fuerzas políticas e ideológicas opuestas, lo que genera fórmulas flexibles y deliberadas ambigüedades normativas.
• Extensa: Es la segunda constitución más amplia de la historia constitucional española tras la de Cádiz de 1812.
• Derivada: Recibe notable influencia del constitucionalismo histórico español (Cádiz 1812 y República 1931) y del derecho comparado europeo (Ley Fundamental de Bonn de 1949, Constitución Italiana de 1947, Constitución Francesa de 1958 y Carta Portuguesa de 1976).
• Norma jurídica vinculante y directa: Posee eficacia normativa inmediata (art. 9.1 CE) y fuerza derogatoria material, no siendo un mero catálogo declarativo o de intenciones.

5. La reforma de la Constitución: régimen general e iniciativa

Marco constitucional y límites a la reforma

El Título X (artículos 166 a 169) regula la rigidez constitucional y garantiza la supremacía formal de la norma fundamental.

La Constitución Española de 1978 no contiene cláusulas de intangibilidad pétreas, permitiendo su revisión total siempre que se sigan los cauces formales.

• Iniciativa de reforma (art. 166 CE): remitida estrictamente a los apartados 1 y 2 del art. 87 CE (Gobierno, Congreso, Senado y Asambleas de CCAA).
• Exclusión expresa: la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE) queda terminantemente excluida de la reforma constitucional.
• Límite temporal objetivo (art. 169 CE): no podrá iniciarse reforma alguna en tiempo de guerra o bajo vigencia de los estados de alarma, excepción o sitio (art. 116 CE).

La iniciativa de reforma por órganos legitimados

El ejercicio de la iniciativa difiere sustancialmente en sus requisitos según la cámara parlamentaria u órgano proponente.

Los Reglamentos del Congreso y del Senado especifican los umbrales mínimos de parlamentarios exigidos para calificar la propuesta a trámite.

• Gobierno: remisión de proyectos de reforma aprobados en Consejo de Ministros (art. 88 CE).
• Congreso de los Diputados: proposición firmada por dos grupos parlamentarios o por una quinta parte de los Diputados (70 diputados).
• Senado: proposición suscrita por al menos 50 senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario.
• Comunidades Autónomas: solicitud al Gobierno para que adopte un proyecto o remisión a la Mesa del Congreso de una proposición de ley (art. 87.2 CE).

6. Los procedimientos de reforma: ordinario y agravado

Procedimiento ordinario de reforma (artículo 167 CE)

Es el procedimiento residual aplicable a cualquier modificación que no afecte a las materias reservadas expresamente al procedimiento agravado.

Prevé un mecanismo flexible de concertación entre cámaras mediante Comisión Mixta para superar discrepancias sobre el texto final.

• Regla general: aprobación por mayoría de 3/5 de cada una de las Cámaras (Congreso y Senado).
• Comisión Mixta paritaria: si no hay acuerdo, se crea una comisión con igual número de Diputados y Senadores que presenta un texto unificado.
• Vía supletoria de desbloqueo: si el texto unificado no logra 3/5 en ambas Cámaras, basta la mayoría absoluta del Senado siempre que el Congreso lo apruebe por 2/3.
• Referéndum facultativo: se celebra únicamente si lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras (35 diputados o 27 senadores) dentro de los 15 días siguientes a la aprobación definitiva.

Procedimiento agravado de reforma (artículo 168 CE)

Diseñado para garantizar una rigidez cualificada cuando se pretende alterar el núcleo identitario del pacto constitucional de 1978.

Requiere la concurrencia sucesiva de dos legislaturas distintas y la ratificación del cuerpo electoral de forma preceptiva.

• Ámbito material tasado: revisión total de la CE, o revisión parcial que afecte al Título Preliminar, a la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I (arts. 15 a 29 CE), o al Título II (De la Corona).
• Fase 1 (Principio de revisión): aprobación de la conveniencia de la reforma por mayoría de 2/3 de cada Cámara.
• Disolución inmediata: si se aprueba el principio, se procede a la inmediata disolución de las Cortes Generales y convocatoria de elecciones generales.
• Fase 2 (Ratificación): las nuevas Cámaras elegidas deben ratificar la decisión de reforma (mayoría simple en Congreso según práctica parlamentaria y art. 159 RCD; mayoría absoluta en Senado según art. 159 RS).
• Fase 3 (Aprobación del texto): estudio y aprobación del nuevo texto constitucional por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras.
• Fase 4 (Referéndum obligatorio): ratificación preceptiva y vinculante de la reforma aprobada por sufragio universal.

Las reformas constitucionales acaecidas (1992, 2011 y 2024)

La Constitución Española ha sido reformada únicamente en tres ocasiones, todas ellas tramitadas por el procedimiento ordinario del art. 167 CE.

En ninguna de las tres reformas se solicitó la celebración de referéndum potestativo por la décima parte de los parlamentarios.

• Primera reforma (27 de agosto de 1992): adición de las palabras 'y pasivo' en el art. 13.2 CE, para adecuar el texto al Tratado de Maastricht y permitir el sufragio pasivo municipal a extranjeros comunitarios.
• Segunda reforma (27 de septiembre de 2011): sustitución íntegra del art. 135 CE para consagrar el principio de estabilidad presupuestaria y límite de déficit estructurado, exigido en el marco de la crisis del euro.
• Tercera reforma (15 de febrero de 2024): modificación del art. 49 CE, eliminando la voz 'disminuidos' por 'personas con discapacidad', reforzando sus derechos y actualizando el enfoque tuitivo.

7. Claves para el Examen

Análisis sistemático de trampas semánticas, plazos críticos y distinciones determinantes para las pruebas de selección:

Trampas habituales de los tribunales

• Iniciativa popular en reforma: el tribunal afirma falsamente que 500.000 firmas pueden iniciar una reforma constitucional (rotundamente prohibido por el art. 166 en relación con el 87.3 CE).
• Referéndum del art. 167 CE: suelen redactar que el referéndum 'deberá someterse preceptivamente'; en realidad es potestativo y solo se celebra si lo solicita 1/10 de cualquiera de las Cámaras.
• Plazo de solicitud de referéndum en art. 167: cambian los '15 días siguientes a su aprobación' por 15 días hábiles, 20 días o un mes.
• Desbloqueo del art. 167: confunden mayorías afirmando que basta mayoría simple del Senado y 3/5 del Congreso, cuando es Mayoría Absoluta del Senado y 2/3 del Congreso.
• Materias del art. 168 CE: incluyen todo el Título I (cuando solo es la Sección 1.ª del Capítulo II) o excluyen la 'revisión total' pretendiendo que solo cabe reforma parcial.
• Tiempos de excepción (art. 169 CE): señalan que durante los estados de alarma, excepción o sitio se suspende el referéndum; la literalidad constitucional prohíbe 'iniciarse' el proceso de reforma.

Plazos críticos de obligada memorización

• 15 días naturales: plazo posterior a la aprobación definitiva en el art. 167 CE para que 1/10 de Diputados o Senadores solicite la consulta por referéndum.
• 1/10 de miembros: umbral parlamentario de cualquiera de las Cámaras exigido para activar el referéndum del art. 167 CE (35 diputados o 27 senadores).
• 30 días: plazo en el que el referéndum del art. 168 (y 167 si se activa) debe ser convocado conforme a la Ley Orgánica 2/1980 reguladora de las distintas modalidades de referéndum.
• 60 días: plazo máximo de celebración del referéndum constitucional desde su convocatoria oficial (LO 2/1980).

Artículos clave y preguntas frecuentes

• Art. 166 CE: remisión expresa a los apartados 1 y 2 del art. 87; exclusión radical de la iniciativa legislativa popular.
• Art. 167.1 CE: mayoría general de 3/5 en Congreso y Senado; conformación de Comisión Mixta paritaria ante falta de acuerdo.
• Art. 167.2 CE: mecanismo supletorio de 2/3 en Congreso si el Senado obtuvo al menos Mayoría Absoluta.
• Art. 167.3 CE: solicitud de referéndum por una décima parte dentro de los 15 días siguientes a la aprobación.
• Art. 168.1 CE: materias blindadas (Título Preliminar, arts. 15-29, Título II o revisión total) y primera mayoría de 2/3.
• Art. 168.2 CE: disolución automática de las Cortes y posterior ratificación de la decisión por las nuevas Cámaras.
• Art. 168.3 CE: segunda mayoría cualificada de 2/3 del nuevo Parlamento y referéndum obligatorio de ratificación.
• Art. 169 CE: prohibición terminante de iniciar la reforma constitucional en tiempo de guerra o bajo estados del art. 116 CE.

Distinciones conceptuales finas

• Artículo 14 vs. Artículo 15: el derecho a la igualdad (art. 14) se reforma por el procedimiento ordinario del art. 167 CE; el derecho a la vida (art. 15) exige el procedimiento agravado del art. 168 CE.
• Capítulo II vs. Sección 1.ª: la Sección 2.ª del Capítulo II del Título I (arts. 30 a 38, derechos y deberes de los ciudadanos) sigue el art. 167 CE; solo la Sección 1.ª (arts. 15 a 29) requiere art. 168 CE.
• Referéndum consultivo (art. 92 CE) vs. Referéndum de reforma (arts. 167 y 168 CE): el del art. 92 es facultativo, convocado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno autorizada por el Congreso sobre decisiones políticas de especial trascendencia; los de los arts. 167/168 versan sobre textos ya aprobados por las Cortes y tienen efecto ratificatorio normativo.
• Tramitación en Senado en art. 168 tras disolución: el Congreso exige mayoría simple de ratificación según su Reglamento (art. 159 RCD), pero el Senado exige expresamente mayoría absoluta para ratificar (art. 159 RS).

8. Cuadro Resumen Esquemático